Flýting álagningar opinberra gjalda

Meginfyrirkomulag síðustu ára

Álagning opinberra gjalda einstaklinga og lögaðila ár hvert hefur verið í tiltölulega föstum skorðum undanfarin ár. Á það m.a. við um birtingu álagningar en hún hefur verið með þeim hætti síðasta hálfan annan áratug að einstaklingar sem staðið hafa skil á skattframtali hafa fengið niðurstöðu álagningar í lok júlí og framtaldir lögaðilar í lok október ár hvert. Hvor hópur fyrir sig fær niðurstöðuna í einu lagi á einum og sama tíma, svo framarlega sem skattframtali ásamt viðeigandi fylgiskjölum hafi verið skilað. Þeir sem ekki hafa staðið skil á skattframtali innan tímamarka skilatíma og hafa sætt áætlun skattstofna við álagninguna sjálfa en skila skattframtali síðar fá raunálagningu með kæruúrskurði eða eftir atvikum sem afgreiðslu á erindi. Loks er sá hópur sem aldrei skilar framtali og sætir áætlun opinberra gjalda við álagningu sem stendur óbreytt án leiðréttingar um ókomin ár. Allt hljómar þetta kunnuglega fyrir endurskoðendum og öðrum þeim sem atvinnu hafa af framtalsgerð þar sem vinnulag og vinnuskipulag á álagningartíma hefur skipt miklu máli.

Breytingar í augsýn

Álagningin hefur fyrir fagaðila í framtalsskilum verið eins og fastur þáttur í tilverunni og að þessu hefur verið gengið ár hvert og ugglaust finnst einhverjum að þetta sé eitthvað sem alltaf hafi verið - og breytingar þar á séu fjarlægar. Álagning lögaðila hefur þó ekki verið svo lengi aðskilin frá birtingartíma álagningar einstaklinga, en síðar í greinarkorni þessu verður vikið að því. Á þessu verður eins og öðru breytingar eftir því sem þróun og þarfir þjóðfélagsins krefjast – álagningin og fyrirkomulag hennar er einn þeirra verkþátta skattframkvæmdarinnar sem taka mun breytingum eins og annað. Þar þarf að horfa til markmiðs og tilgangs álagningar opinberra gjalda ár hvert, þar sem ekki einungis ákvörðunin um hve mikið hver skattaðili skuli greiða í opinber gjöld skiptir máli, heldur einnig hvernig tekjur, gjöld, eignir og velta í samfélaginu þróast og skiptist milli atvinnugreina og innan fyrirfram skilgreindra hópa. Endurmat á framkvæmdinni er nú á döfinni hvað varðar álagningartímann og fyrstu breytingar þar á koma til framkvæmda þegar á þessu ári. Að öllum líkindum er stutt í að næstu skref verði stigin.

Almennt má um skattframkvæmdina segja að hún hafi á undanförnum árum gengið í gegnum mikla endurnýjun þar sem flest hefur verið tekið til endurmats og í kjölfar þess hafa orðið breytingar á verklagi bæði hjá starfsmönnum skattyfirvalda og þeim sem sýsla við gerð skattframtala og forsendna þeirra. Þannig fer óðum að styttast í að tímamörk álagningar verði einnig sá þáttur skattframkvæmdarinnar sem taka mun breytingum og það jafnvel umtalsvert. Rétt er þó áður en lengra verður haldið að horfa til liðins tíma og rifja upp hvernig mál hafa þróast í tímanna rás. Þar er ágætt að hafa hugfast að margt á sér sögulegar skýringar og alltaf eru ástæður á öllum tímum fyrir einstökum ákvörðunum sem oft standa og sæta ekki breytingum – stundum af því að enginn veit forsendur þeirra.

Eldra fyrirkomulag

Þeir sem eldri eru í endurskoðendastétt minnast ugglaust flestir dagsetninganna 19. og 31. janúar en þeir dagar voru lykildagsetningar árum saman hjá skattyfirvöldum og almenningi öllum. Fyrri dagurinn var síðasti skiladagur launamiða. Í auglýsingum þess tíma var brýnt fyrir launagreiðendum að skila gögnum í síðasta lagi þann dag en ekki síður að skrá samviskusamlega nafnnúmer launamanns - sem þá var notað sem auðkenni - á alla launamiða. Verkefni margra endurskoðendaog bókhaldsstofa á þessum árstíma var þannig að liðsinna launagreiðendum og stemma þetta tímanlega af svo unnt væri að skila gögnum á réttum tíma. Síðari dagsetningin var enn afdráttarlausari. Þann dag var skilafrestur skattframtala manna í áratugi eða allt til ársins 1980 þegar áhrifa laga nr. 40/1978 tók að gæta í skattframkvæmdinni. Miklar annir voru við að aðstoða einstaklinga við framtalsskilin og „vertíðin” sem svo var iðulega nefnd, var mikil og þetta var krefjandi tími hjá endurskoðendum og öðrum aðilum sem höfðu framtalsskil og uppgjör að aðalstarfi. Á þessum árum fór öll álagning opinberra gjalda fram á sama tíma, þ.e. bæði á menn og lögaðila og var 31. júlí ár hvert. Kæruafgreiðslan hófst síðan fljótlega og hún tók oft á tíðum langan tíma og í einstaka tilfellum nokkur ár og gat verið mismunandi eftir skattumdæmum. Einnig hefur verið heimild til að senda inn skatterindi, þ.e. þeir sem misstu af því að senda inn framtöl á réttum tíma og einnig í kærufresti gafst kostur á að óska eftir breytingum á álagningu opinberra gjalda eða breytingum á einstökum liðum framtals þótt kærufrestur væri liðinn. Slík heimild hefur verið í lögum áratugum saman. Afgreiðsla skatterinda gat reyndar á stundum tekið langan tíma og ekki var óalgengt að afgreiðslunnar væri beðið uppundir eitt ár og stundum meira en það. Með skattalagabreytingunum sem urðu með lögum nr. 40/1978 jókst mjög erindafjöldinn og afgreiðslutíminn gat þannig lengst. Á síðustu árum hefur verið lögð áhersla á það af hálfu ríkisskattstjóra, einkum eftir að öll staðbundin skattstjóraembætti voru lögð niður og verkefni felld undir ríkisskattstjóra, að stytta úrskurðatíma verulega og sömuleiðis afgreiðslutíma skatterinda. Hefur þetta tekist í flestum tilfellum og árangurinn hefur farið batnandi. Þær breytingar hafa þó ekki verið jafn auðframkvæmanlegar og flestir höfðu talið. Stytting vinnslutíma hefur þó náð fram að ganga með því að breyta verkferlum, taka upp nýja tækni, endurmeta vinnubrögð og þannig hefur smám saman mótast skilningur á því að leggja meiri áherslu á þjónustuhlutverk ríkisskattstjóra í þessu samhengi. Í flestum tilfellum hefur á síðustu árum tekist að halda afgreiðslutíma kæra innan þeirra marka sem skattyfirvöldum er ætlaður til slíkrar embættisfærslu.

Upplýsingar úr framtölum vegna hagstjórnar - tilefni breytinga Víkur nú að þeim breytingum sem framundan eru og hvert sé tilefni þeirra. Upplýsingar úr skattframtölum bæði einstaklinga og lögaðila, eru að verða mikilvæg gögn í almennri hagstjórn. Skattframtöl veita marktækar upplýsingar um það hvernig ástandið er í samfélaginu og hver sé þróun eigna, tekna og gjalda. Upplýsingarnar sem framtölin hafa að geyma eru eftirsóttar og þar til bærir aðilar bíða með óþreyju eftir þeim til að sinna lögbundnum skyldum sínum. Það verður að játast að í ljósi þess hve efnahagslífið á Íslandi hefur verið kvikt á undanförnum árum er mun meira horft til þeirra upplýsinga sem fást úr skattframtölum heldur en áður var og jafnframt eru miklar óskir um að upplýsingar séu afhentar fljótt og í tilteknu formi en vitaskuld án þess að þær séu persónugreinanlegar. Þetta hefur kallað á að fram hefur farið athugun á því hvort unnt sé að flýta álagningu opinberra gjalda á einstaklinga og lögaðila. Hagstjórnin í landinu yrði án efa nákvæmari ef unnt væri að ljúka álagningu framtala einstaklinga og lögaðila fyrr en verið hefur. Ýmis ljón eru á þeim vegi og hefur þurft að fjalla ítarlega um það hvernig unnt sé að takast á við þau álitamál sem komið hafa upp. Til fróðleiks í þessu samhengi má einnig geta þess að auk þeirra sem eiga lagalegan rétt á upplýsingum úr framtölum eru ýmsir aðrir sem leita ár hvert til ríkisskattstjóra til að falast eftir upplýsingum og það jafnvel þótt lagaforsendur séu ekki til staðar. Ríkisskattstjóri hefur dregið þar skarpa línu og aðeins þeir aðilar sem lagaheimild hafa fá umbeðinn aðgang að upplýsingum.

Upplýsingar úr skattframtölum einstaklinga hafa einnig verið sendar til ákveðinna stofnana, þar á meðal Tryggingastofnunar og Vinnumálastofnunar til að tryggja að ákvörðun hlutaðeigandi stjórnvalda um úthlutun bóta sé í samræmi við gildandi lög þar að lútandi. Fyrir þessu liggja skýr lagafyrirmæli eða eftir atvikum samþykki hlutaðeigandi bótaþega þar sem tekjur annars staðar frá skipta máli í hverju einstöku tilfelli viðeigandi bótaþega. Fyrrnefndar stofnanir hafa á grundvelli skattupplýsinga endurreiknað ákvarðaðar bætur og ýmist fært til lækkunar eða hækkunar fyrri ákvörðun sinni. Þetta hefur síðan haft þau áhrif að taka hefur þurft upp framtöl sömu einstaklinga sem hafa sætt endurreikningi bóta og hækka eða lækka ákvarðaðar skattgreiðslur í samræmi við endanlega ákvörðun bóta. Fjöldi þeirra sem eiga í hlut hjá Tryggingastofnun ríkisins og hafa á undanförnum árum þurft að sæta endurreikningi hefur verið mikill, jafnvel allt að 70% bótaþega hefur átt þar hlut að máli. Ríkisskattstjóri hefur talið þetta fyrirkomulag afar óheppilegt og verið væri að raska framtalsskilum viðskiptavina Tryggingastofnunar að óþörfu auk þess sem verið væri að leggja í mikla vinnu og ástæðulausan tvíverknað sem unnt væri að komast hjá. Ríkisskattstjóri hefur því í samstarfi við Tryggingastofnun unnið að því að færa stóran hluta þessara leiðréttu upplýsinga inn á framtöl áður en álagningu hefur verið lokið til að forðast að valda viðskiptavinum stofnananna óþægindum vegna þessa.

Hugmyndir um flýtingu álagningar

Oft hefur verið rætt um nauðsyn þess að færa álagningu einstaklinga framar svo hjá því sé komist að tilkynna um niðurstöðu álagningar á helsta sumarleyfistíma landsmanna. Ríkisskattstjóri hefur á undanförnum árum staðið fyrir mestu byltingu í opinberri stjórnsýslu hér á landi með því annars vegar að rafvæða framtalsskil og hins vegar að búa skattframtöl þannig úr garði að á þau sé búið að færa allar upplýsingar sem skattyfirvöldum eru send á grundvelli 92. gr. tekjuskattslaga. Með því að auka áritun upplýsinga inn á framtöl hefur tekist að ganga svo langt að helmingur framtala er tilbúinn fyrir framteljandann, með öllum launaupplýsingum, fasteignamati, ökutækjaeign, innstæðum og skuldum auk ýmissa annarra upplýsinga. Allur þessi breytti háttur og þær framfarir sem orðið hafa við vinnslu framtala, þar sem flestir framteljendur geta séð bráðabirgðaútreikning álagningar um leið og framtali er skilað, hefur kallað á auknar umræður og vangaveltur hvort ekki sé unnt að ljúka álagningu einstaklinga fyrr.

Flýting álagningar er á hinn bóginn ýmsum erfiðleikum bundin þar sem álagning opinberra gjalda er samstarfsverkefni margra stofnana og ýmissa annarra aðila og er flókin tæknileg vinnsla. Þannig þarf að taka tillit til fjölda þátta hjá öllum sem að þessu verkefni koma. Eitt af því sem þyrfti að yfirvinna er að endurskipuleggja skattlagningu bótaþega og taka tillit til endurreiknings bóta. Það verklag sem verið hefur við lýði varðandi bóta- þega Tryggingastofnunar hefur beinlínis hamlað því að unnt væri að flýta álagningunni. Ríkisskattstjóri og Tryggingastofnun hafa á síðustu misserum sammælst um breytta vinnuferla sem gera það að verkum að unnt verður að stemma bótagreiðslur af fyrr og þannig verði forsendur álagningar að mestu leyti réttar þegar rafrænt skattframtal er opnað, svo sem fyrr var lýst. Viðskiptavinir beggja stofnana munu eiga töluvert auðveldara með framtalsskil sín í framtíðinni ef þær breytingar sem ríkisskattstjóri og Tryggingastofnun hafa í hyggju að hrinda í framkvæmd á næstu vikum, munu ganga eftir. Stendur til að færa endurreikning bóta framar og er að því stefnt að við opnun á skattframtölum einstaklinga myndi endurreikningi verða lokið og árituð skattframtöl taka mið af þeim breytingum sem gerðar verða á skattskilum vegna endanlegrar ákvörðunar bótafjárhæða að endurreikningi loknum. Að þessu gefnu er ljóst að unnt var að færa álagninguna framar og nú er niðurstaðan orðin sú að álagning opinberra gjalda á einstaklinga á árinu 2016 mun verða mánuði fyrr en verið hefur eða 30. júní 2016.

Ríkisskattstjóri hefur kannað möguleika þess að álagning verði „eftir hendinni”, þ.e. að álagning fari fram jöfnum höndum þegar skattframtölum er skilað en fari ekki fram á einum og sama tíma. Er sá háttur hafður á í nokkrum ríkjum Evrópu.  „Hvers vegna þarf ég að bíða svona lengi eftir álagningunni?” er algeng spurning meðan á framtalsfresti stendur. Slíkt fyrirkomulag er ótvírætt það framtíðarfyrirkomulag sem æskilegt er að stefna að. Breytingar af því tagi yrðu þó mjög krefjandi og þarfnast mikils undirbúnings og fjármagns. Mjög margir þyrftu að koma að slíku, breyta þyrfti lögum í grundvallaratriðum og taka á ýmsu sem hingað til hefur fylgt álagningu opinberra gjalda á einum tíma. Hvað tækni og tölvubúnað varðar er ljóst að hanna þyrfti ný tölvukerfi fyrir álagninguna frá grunni og m.a. tengja þau við innheimtukerfi ríkissjóðs. Mikill kostnaður yrði vegna þessa og enginn vafi er á að sá kostnaður myndi mælast í hundruðum milljóna – ef ekki milljörðum. Þegar af þeirri ástæðu verður það framtíðarfyrirkomulag að bíða um sinn. Það er einnig ljóst að slíkt verkefni mun taka nokkur ár í undirbúningi, skipulagningu og prófun.

Áhrif flýtingar álagningar

Flýting álagningar jafnvel þótt ekki sé nema um mánuð að ræða, mun hafa ýmis fjölþætt áhrif. Ríkisskattstjóri hefur rætt þessar hugmyndir við fjölda aðila. Almennur vilji er til þess að færa álagninguna af sumarleyfistíma framar í tíma og er það ástæða þess að ákveðið hefur verið að hrinda þessum breytingum í framkvæmd. Að mörgu þarf að hyggja við slíkt. Færa þarf skilafresti framar bæði við skil á launamiðum og öðrum skattagögnum sem notuð eru til áritunar inn á skattframtöl en þar má nefna rafrænar upplýsingar um laun, hlutafé og arð, upplýsingar frá ýmsum opinberum aðilum um ökutækjaeign, skipakost og fasteignamat húseigna. Hið sama á við um ýmsar fjárhagsupplýsingar frá fjármálafyrirtækjum, innstæður, vaxtatekjur, skuldir og fleira.

Frestir til að skila framtölum (eða staðfesta þau ef framtalið er fullbúið) þurfa að breytast og almenningur og fagaðilar munu hafa skemmri tíma en áður til að ganga frá framtölum. Óhjákvæmilega mun það bæði eiga við um almenna fresti framteljenda til að skila og einnig framlengda fresti fagaðila. Síðast en ekki síst hefur ríkisskattstjóri nú skemmri tíma til að yfirfara framtöl og ganga úr skugga um réttmæti þeirra, undirbúa ófullkomin framtöl fyrir álagningu og ganga frá áætlunum skattstofna hjá þeim aðilum sem ekki hafa staðið skil á skattframtölum og ekki eru til nægjanlegar upplýsingar um til að útbúa skattframtal á grundvelli staðgreiðslu- og eignaupplýsinga.

Allt þetta hefur eðli máls samkvæmt í för með sér að álagningu opinberra gjalda verður ekki flýtt nema frestir allra til hvers verkþáttar sé styttur. Framtalsfresturinn er einn veigamesti þáttur þessa og mun verða skemmri en hingað til hefur verið. Mestar áhyggjur eru af fagaðilum, einkum þeim sem hafa mörg framtöl á sinni könnu. Ekki er unnt að hafa fresti til þeirra jafnlanga og áður hefur verið – því miður. Gjalddagar eftir álagningu verða sex í stað fimm en fyrirframgreiðslugjalddagar verða fjórir í stað fimm. Þá er mikilvæg breyting sem gerð var samhliða þessu sem er að tvöfalda lengd kærufrests eftir álagningu úr 30 dögum í 60 daga. Í einhverjum tilfellum mun ekki takast að útbúa skattframtal í tíma og því ekki ósennilegt að flýting álagningar gæti fjölgað kærum og kæruframtölum að einhverju marki. Eins og fyrri ár mun kapp verða lagt á að hraða afgreiðslu á kæruframtölum. Hin mikla lenging á kærufresti gæti í einhverjum tilvikum einnig stuðlað að fleiri kærum en hugsanlega fækkað skatterindum á móti.

Álagning lögaðila

Tímamörk álagningar lögaðila og manna fylgdist að áratugum saman og voru hin sömu þ.e. 31. júlí ár hvert en hafði í árdaga verið í maí og júní. Á árinu 1993 hófst vinna við gerð svonefnds staðlaðs rekstrarframtals sem þá hafði staðið til í nokkur ár. Þegar slíku framtali var skilað í fyrsta skipti á árinu 1998 var tekin ákvörðun um að seinka framtalsskilunum til haustmánaða það ár á grundvelli bréfs ríkisskattstjóra hinn 26. maí 1998. Meginforsenda seinkunarinnar var að endurskoðendur töldu að byrjunarörðugleikar við innleiðingu staðlaðs rekstrarframtals gerði það að verkum að ekki myndi takast að skila skattframtölum lögaðila á sama tíma og verið hefði. Ári síðar voru enn erfiðleikar og þröng tímamörk gerðu það að verkum að aftur var ákveðið að fresta framtalsskilum lögaðila um sinn sem ríkisskattstjóri gerði með bréfi hinn 17. maí 1999. Smám saman festist þessi frestun í sessi og ríkisskattstjóri hefur ekki fært álagninguna til fyrra horfs þótt því hafi margsinnis verið hreyft við endurskoðendur og aðra fagaðila í ljósi tækniframfara og annars að til slíks gæti komið.

Lokaorð

Á síðustu árum hefur það komið æ skýrar í ljós svo sem fyrr hefur verið rakið að brýnt er að ljúka álagningu lögaðila fyrr, einkum hinna stærri enda verður að telja að megin niðurstöður í rekstraruppgjöri langflestra stærri lögaðila liggi fyrir löngu áður en álagning fer fram. Ríkisskattstjóri hefur því á undanförnum tveimur árum rætt þá möguleika við stjórn og starfsmenn FLE að endurmeta skilafresti á lögaðilaframtölum með það fyrir augum að álagningu þeirra ljúki fyrr en verið hefur. Ekkert hefur verið endanlega afráðið þegar þetta er ritað í janúarbyrjun 2016 en fyrirsjáanlegt er að breytingar séu óhjákvæmilegar á næstu misserum. Við slíkar breytingar mun ríkisskattstjóri kappkosta að eiga gott samstarf við endurskoðendur til að unnt verði að ná samkomulagi um það með hvaða hætti endurskoðendur og skattyfirvöld geta mætt kröfum um að upplýsingar úr skattframtölum verði aðgengilegar í hagstjórnarskyni fyrr en verið hefur. Æskilegast er að breyta vinnufyrirkomulagi við uppgjör á stærstu fyrirtækjunum þannig að unnt verði að ljúka framtalsskilum um leið og ársreikningur er saminn og samþykktur af stjórn og aðalfundi eða með öðrum hætti. Framundan eru nú stefnumarkandi viðræður á milli ríkisskattstjóra og endurskoðenda til að leita leiða með hvaða hætti unnt verði að koma breytingum í framkvæmd í sæmilegri sátt manna á milli. Skúli Eggert Þórðarson